¿Puede Estados Unidos usar su brazo largo para detener una hemorragia tecnológica?

En 2014, funcionarios estadounidenses describieron al ciudadano chino Karl Lee como el "principal proveedor" del programa de misiles balísticos de Irán. Perseguida durante casi dos décadas por la inteligencia y las fuerzas del orden de EE. UU., la red de Lee fue responsable del envío ilícito de materiales de alta gama desde sus fábricas en China a Irán. La escala de sus actividades solo fue superada por el famoso proliferador nuclear, AQ Khan, el "padre" de la bomba nuclear de Pakistán y responsable de vender tecnología de enriquecimiento nuclear a Irán, Corea del Norte, Libia y tal vez a otros. Sin embargo, un documental reciente sugiere que Karl Lee fue encarcelado en China en 2019, probablemente como parte de un acuerdo secreto chino-estadounidense. Sin embargo, a pesar del aparente final de la red de Karl Lee, la información reciente sugiere que la red aún puede estar funcionando, lo que destaca aún más las dificultades para implementar y hacer cumplir los controles comerciales estratégicos.

Los controles de exportación, las reglas y regulaciones destinadas a negar a los adversarios estadounidenses el acceso a tecnologías estadounidenses críticas, se están convirtiendo una vez más en una herramienta central en la gestión de la competencia entre las grandes potencias. En octubre pasado, la administración Biden dio a conocer nuevas reglas para cortar el acceso de China a las tecnologías de fabricación de chips y semiconductores de EE. UU., lo que socavó la floreciente industria de semiconductores autóctona de China y obstaculizó su capacidad para utilizar los chips en sus propios programas estratégicos y militares. Limitar el acceso de Rusia a la tecnología, mientras lucha contra la guerra ilegal de Putin en Ucrania, también se ha convertido en una prioridad.

Mientras la industria de defensa de Rusia lucha bajo las sanciones para reponer las municiones gastadas y preparar más sistemas para usar en el campo de batalla, su capacidad para acceder ilícitamente a las cadenas de suministro occidentales se vuelve cada vez más importante. El Royal United Services Institute, un grupo de expertos en defensa y seguridad internacional con sede en Londres, publicó un informe detallado el verano pasado que muestra la adquisición ilícita por parte de Rusia de microprocesadores de origen occidental para su uso en una amplia gama de sistemas de armas, incluidos misiles de crucero, comunicaciones militares y electrónica. sistemas de guerra. El informe encontró que la microelectrónica occidental es mucho más resbaladiza, y Rusia depende mucho más de estos productos, de lo que se pensaba anteriormente. De hecho, también se ha descubierto que los drones iraníes, adquiridos por Rusia mientras lucha por obtener recursos para su guerra, contienen elementos similares.

La gran dificultad de controlar lo que a veces pueden ser tecnologías ubicuas en mercados altamente globalizados está dejando al descubierto los límites de este conjunto de herramientas, incluso con esfuerzos renovados para coordinar con aliados y socios. Sin embargo, si estas herramientas serán efectivas depende en gran medida de cómo EE. UU. adapte su enfoque de cumplimiento para satisfacer tanto las fuerzas del mercado como las ágiles redes de adquisición ilícita. Esto incluye el éxito de los enfoques extraterritoriales, el "brazo largo" que usa EE. UU. para llevar a cabo la aplicación en jurisdicciones en el extranjero.

Una acusación reciente de los EE. UU. sugiere que un nuevo individuo, Xiangjiang Qiao, alias "Joe Hansen", continúa con las actividades de proliferación de Karl Lee. El fiscal general adjunto Matthew G. Olsen, de la División de Seguridad Nacional del Departamento de Justicia, anunció nuevos cargos contra Hansen, junto con otros cuatro casos, incluidos los relacionados con la transferencia de tecnología a Rusia, China e Irán. Estos fueron anunciados bajo los auspicios de la nueva "Fuerza de Ataque de Tecnología Disruptiva", un grupo de trabajo de múltiples agencias que se creó entre los Departamentos de Justicia, Seguridad Nacional y Comercio en febrero para coordinar mejor la aplicación del control de exportaciones.

Sin embargo, a pesar de las continuas actividades de la red Lee a través de "Joe Hansen", el encarcelamiento del autor intelectual de la red durante 20 años en China es un acontecimiento clave en este caso de hace décadas. Durante este tiempo, Estados Unidos desplegó herramientas extraterritoriales sin precedentes, incluido un procedimiento de decomiso de activos civiles, para interrumpir las actividades de Lee. Una reevaluación de la utilidad de estas herramientas novedosas es oportuna, especialmente a la luz de los esfuerzos renovados para implementar controles de exportación contra Rusia y China: ¿Qué nos dice, por ejemplo, el caso de Karl Lee sobre los límites de la aplicación extraterritorial de los controles comerciales de EE. UU. y cómo ¿Pueden EE. UU. y sus socios aplicar estas lecciones para contrarrestar las redes de adquisición ilícita de tecnología rusa y china?

Lecciones del "Karl Lee Blitz"

Las actividades de proliferación de Karl Lee llamaron la atención del gobierno de EE. UU. por primera vez a fines de la década de 1990 y principios de la de 2000. Primero actuó como intermediario, exportando bienes a la organización que ejecuta el programa de misiles de combustible sólido de Irán, Shahid Bagheri Industrial Group (SBIG) de Irán, con su LIMMT Economic and Trade Company con sede en Dalian. Durante las siguientes dos décadas, su operación envió grandes cantidades de materiales (grafito, giroscopios, acelerómetros, metales y materiales) para apoyar los esfuerzos de Irán.

Sin embargo, fue en 2014 que las fuerzas del orden estadounidenses intensificaron sus esfuerzos contra Lee, con sede en China, en lo que algunos expertos de DC describieron como un "bombardeo de Karl Lee". Después de oleadas de designaciones contra sus diversas empresas fachada hasta este punto, en abril de 2014 las autoridades estadounidenses presentaron una segunda acusación penal en su contra, incautaron 6,8 millones de dólares de sus activos, ofrecieron una recompensa de hasta 5 millones de dólares por información que condujera a su arresto y emitió un cartel de búsqueda del FBI con la única fotografía conocida del proliferador.

El caso de Lee tipifica uno de los principales desafíos de hacer cumplir los controles de exportación en el extranjero. Es decir, ¿qué hacer cuando un proliferador dirige una red de adquisición ilícita en gran medida fuera del alcance de las fuerzas del orden de EE. UU.? De hecho, se están viendo los mismos problemas jurisdiccionales en los esfuerzos para contrarrestar las redes de adquisiciones rusas y chinas. Muchas de estas redes involucran a agentes de compras con sede en estos países o en jurisdicciones de "terceros países" donde residen para engañar a los exportadores y controladores de exportaciones haciéndoles creer que sus productos están destinados a destinos menos preocupantes.

Pero a pesar de sus esfuerzos por ocultarse en jurisdicciones extranjeras, los participantes en estas redes no están necesariamente completamente fuera del alcance de las fuerzas del orden de EE. UU. En el caso de Karl Lee, por ejemplo, los fiscales de EE. UU. se basaron en una sección algo oscura de las leyes contra el lavado de dinero de EE. UU., que permiten al gobierno incautar los activos de un objetivo, incluso si esos activos no están en bancos de EE. UU. La ley se basa en el papel central de los bancos estadounidenses en las finanzas globales y la banca corresponsal, es decir, la red de cuentas mantenidas entre bancos que ayudan a facilitar las transacciones y la compensación. Por lo tanto, aunque los activos de Karl Lee estaban en bancos chinos, todos esos bancos tenían sus propias cuentas corresponsales en instituciones estadounidenses, de las cuales las autoridades estadounidenses podían confiscar activos.

Tal procedimiento legal es extraordinariamente poderoso y rara vez se usa. De hecho, los únicos otros casos que involucraron el decomiso de activos civiles de cuentas bancarias corresponsales se relacionaron con empresas fachada con sede en China involucradas en el lavado de fondos y actuando como agentes de adquisición para Corea del Norte. Sin embargo, una herramienta tan poderosa podría tener alguna utilidad contra las redes de adquisiciones rusas y chinas, incautando sus fondos y haciendo que su trabajo sea menos rentable. El problema, sin embargo, es identificar un objetivo lo suficientemente grande como para demostrar la gravedad de la infracción y la acción coercitiva, pero lo suficientemente pequeño como para no dañar seriamente los lazos económicos o provocar una reacción violenta contra los intereses comerciales estadounidenses.

La recompensa de $5 millones para Lee fue alta en relación con recompensas similares, y claramente pretendía obtener información sobre una figura envuelta en misterio. Como la CIA se ha acercado públicamente a los funcionarios rusos desencantados en los últimos días, las recompensas por información que conduzca a los operativos de adquisiciones de Rusia también podrían dar resultados.

Algunas herramientas utilizadas para crear el perfil público de Lee, en particular el Cartel de búsqueda del FBI, se han utilizado contra otros compradores de tecnología. En 2012, varias personas que rodeaban a la empresa rusa ARC Electronics fueron acusadas de vender más de 30 millones de dólares en microchips a usuarios finales militares y de inteligencia rusos. Si bien varios de los participantes de la red han sido encarcelados, tres asociados siguen siendo objeto de carteles de búsqueda del FBI.

Además, EE. UU. también ha desarrollado un conjunto de operaciones encubiertas y señuelos para llevar a los objetivos de estas redes a países amigos donde las fuerzas del orden locales pueden arrestarlos y pueden ser extraditados para enfrentar la justicia. Karl Lee fue cuidadoso con sus planes de viaje, si es que realizó viajes al extranjero además de ir a Irán. Las operaciones encubiertas también pueden llevarse a cabo potencialmente cuando los agentes de adquisiciones se enfrentan entre sí y se socava la confianza, o cuando se inserta tecnología comprometida en las cadenas de suministro.

Sin embargo, aunque Estados Unidos tiene herramientas poderosas a su disposición, actuar contra estas redes a nivel táctico a menudo es rehén de condiciones políticas y diplomáticas más amplias. Lee, mientras residía en China y posiblemente con algunas conexiones políticas locales, estaba abasteciendo a Irán y no a China. China o Rusia probablemente no quemarían a uno de sus propios agentes de adquisiciones que operan en el interés nacional.

Los desarrollos recientes en el caso de Lee también resaltan la importancia de la política de alto nivel, en el sentido de que probablemente fue un acuerdo político secreto de alto nivel alcanzado entre la administración Trump y el gobierno chino que vio a Lee encarcelado. El largo brazo de la aplicación extraterritorial de exportaciones de EE. UU. claramente hizo que la vida de Lee fuera difícil, interrumpió algunas de sus actividades y lo hizo sustancialmente más pobre, pero no fue lo que finalmente lo puso tras las rejas.

El uso de estas herramientas tiene costos políticos y diplomáticos. Al menos con Rusia, el agresor en una guerra con un importante socio estadounidense, "los guantes están fuera". Con amplias sanciones contra el estado y la industria rusos, cualquier uso de herramientas extraterritoriales será menos controvertido y requerirá una consideración menos cuidadosa. El uso de estas herramientas contra las redes chinas, como ya se ha visto, es más complicado dada la relación comercial de EE.UU. El uso de tales herramientas, consideradas extralimitaciones jurisdiccionales de EE. UU. por parte de China, ha provocado ira e incluso represalias a través de la diplomacia de rehenes.

¿Qué más pueden hacer los Estados Unidos y sus socios?

En una conferencia de prensa el mes pasado, el subsecretario de Control de Exportaciones de la Oficina de Industria y Seguridad del Departamento de Comercio de EE. UU. declaró que hace veinte años, la principal amenaza era Al Qaeda; hoy, mantiene la tecnología avanzada fuera del alcance de los adversarios. como China, Rusia, Irán y Corea del Norte. No hay duda de que los controles de exportación seguirán ocupando un lugar destacado en el enfoque de los Estados Unidos hacia la competencia entre las grandes potencias. Pero para ser efectivos, EE. UU. y sus socios necesitarán más recursos, un compromiso más amplio con socios internacionales y relaciones más profundas con los líderes de la industria.

Por un lado, la aplicación extraterritorial requiere un nivel extraordinario de coordinación y cooperación interinstitucional e internacional, y será imperativo que el Congreso aborde las limitaciones de recursos. Disruptive Technology Strike Force es un esfuerzo ambicioso y necesario para abordar estos desafíos, pero se necesita más. Específicamente, el Congreso deberá asignar recursos adicionales a las agencias clave involucradas en el control de las exportaciones, incluido el Departamento de Comercio, el FBI y las Investigaciones de Seguridad Nacional del DHS. Un informe reciente del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, por ejemplo, encontró que la capacidad de la Oficina de Industria y Seguridad del Departamento de Comercio para hacer cumplir los controles de exportación se beneficiaría significativamente de las mejoras presupuestarias para respaldar los programas de modernización de tecnología, así como análisis y cumplimiento adicionales. personal.

En segundo lugar, el compromiso con socios internacionales es un componente crítico para resolver un enigma jurisdiccional central. Es decir, en un mercado altamente globalizado, un sistema sólido de controles de exportación es tan bueno como la voluntad, la capacidad y la capacidad de los aliados y socios para implementar sus propios controles comerciales nacionales. Esto, por supuesto, es mucho más fácil decirlo que hacerlo. Muchas jurisdicciones que actúan como puntos clave de transbordo o brindan servicios que ayudan a las redes de contratación a ofuscar sus actividades.

Muchas de las llamadas "jurisdicciones de secreto" financiero, por ejemplo, son generalmente países de bajos ingresos con pocas o ninguna industria tecnológica avanzada. Dedicar recursos a implementar y hacer cumplir lo que pueden verse como políticas innecesarias o irrelevantes es difícil de vender. Sin embargo, es importante comprender los controles de exportación y las tecnologías sensibles para permitir que las jurisdicciones eviten ser explotadas por estas redes de proliferación. Por lo tanto, es importante que los formuladores de políticas de los EE. UU. faciliten actividades de participación, desarrollo de capacidades y divulgación de manera que se consideren relevantes y mutuamente beneficiosas.

En tercer lugar, las asociaciones con la industria, desde exportadores hasta la industria de servicios financieros, son cruciales. En el pasado, sin embargo, las asociaciones de la industria han luchado para convertirse en poco más que relaciones unidireccionales. Una queja común, a menudo sobrecargada en los eventos de divulgación del sector privado, es que la información necesaria para monitorear efectivamente las posibles violaciones suele ser escasa o incompleta. El gobierno deberá ayudar a superar este desafío, brindando información oportuna y procesable a la industria. El gobierno también puede aprovechar a la sociedad civil para ayudar a superar estas brechas de información. Una revolución en la capacidad de la sociedad civil para proporcionar inteligencia de fuente abierta está cambiando fundamentalmente la relación entre el gobierno y la industria. Con las barandillas adecuadas, esto debe verse como un activo.

Al igual que las sanciones, la aplicación excesiva podría tener repercusiones negativas que afecten a las empresas y los mercados estadounidenses. Una cosa puede ser apuntar a las redes de adquisiciones rusas en concierto con socios y aliados. Sin embargo, otra es perseguir a las empresas chinas, especialmente las más grandes con conexiones con el estado chino, arriesgándose a tomar represalias contra los intereses económicos estadounidenses o los de sus socios. Además, algunos mecanismos, como la confiscación de activos civiles contra la banca corresponsal y la denegación de licencias, podrían considerarse anticompetitivos y, en última instancia, socavar la competitividad estadounidense a largo plazo.

Como muestra el caso de Karl Lee, si bien es un poderoso conjunto de herramientas, la aplicación estricta de los controles de exportación también tiene sus límites. Los acontecimientos de las últimas semanas también destacan la capacidad de adaptación de las redes. Apenas unos días después de que el documental revelara que Lee probablemente estaba en una prisión china, el gobierno de EE. UU. reveló la acusación de Hansen, lo que demuestra que el imperio comercial de proliferación de Lee probablemente tenga un nuevo heredero y subraya la persistencia de las redes ilícitas y su capacidad para operar y encontrar nuevas formas de eludir los controles de exportación.

Sin embargo, con los riesgos de transferencia de tecnología y los controles de exportación moviéndose nuevamente al centro del discurso de seguridad nacional de EE. UU., el uso cuidadoso y considerado de estas herramientas de "brazo largo" puede ayudar a contrarrestar el riesgo de hemorragia tecnológica y ayudar a EE. UU. y sus aliados a competir.